Recurso número 1707/91, acumulado a éste el
546/92
SALA DE LO
CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO
SEDE EN VALLADOLID
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
DON ANTONIO ANAYA GOMEZ
DOÑA ANA MARIA MARTINEZ OLALLA
DON RAMON SASTRE LEGIDO
En Valladolid treinta
y uno de enero de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
.- Recurso 1707/91:
Desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra los
acuerdos de la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Fomento de
la Junta de Castilla y León, de 22 de febrero de 1991, de aprobación del
proyecto de “Nuevo trazado de la carretera comarcal C-501 tramo
Ramacastañas-Candeleda” (Ex. 1.1.-AV-1-A.T.-1) y de la Junta de Consejeros, de
adjudicación a la empresa “Construcciones Hernando, S.A.” del concurso de
redacción de proyectos y ejecución de las obras.
.- Recurso 546/92:
Denegación por silencio administrativo del recurso presentado ante la
Delegación Territorial de la Junta de
Castilla y León de Avila, Servicio Territorial de Fomento, el 7 de agosto de
1991 con número de registro de entrada 2426 y otro presentado anteriormente por
la asociación Amigos de la tierra el día 31 de julio del mismo año, contra la
Junta de Castilla y León contra la Consejería de Fomento.
Son partes en dicho
recurso:
Como recurrentes AYUNTAMIENTO DE ARENAS DE SAN PEDRO (Recurso
1707/91), representado por el procurador Sr. Stampa Braun, bajo dirección
letrada, y ASOCIACION ECOLOGICA GREDOS VERDE y AMIGOS DE LA TIERRA,
representadas por el procurador Sr. Gallego Brizuela, bajo dirección del
letrado Sr. Vázquez Domínguez.
Como demanda CONSEJERIA
DE FOMENTO DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEON, bajo la dirección del Sr. letrado de
la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
Como codemandada
AYUNTAMIENTO DE CANDELEDA (AVILA), representado por el procurador Sr. Alonso
Delgado, bajo dirección del letrado Sr. Alonso-Lasheras.
Como coadyuvante
AYUNTAMIENTO DE POYALES DEL HOYO, representado por el procurador Sr. Alonso
Delgado, bajo dirección del letrado Sr. Alonso-Lasheras.
Ha sido ponente la
Ilma. Sra. Magistrada doña Ana María Martínez Olalla.
PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso,
publicados edictos en el Boletín Oficial de la Provincia de Valladolid
(1707/91) y Avila (546/92), y recibido el expediente administrativo, las
recurrentes dedujeron las oportunas demandas en las que, en base a los hechos y
fundamentos de derecho en ellas expresados, se solicitó de este Tribunal
el dictado de una Sentencia por la que:
. Recurso 1707/91: Se
anulen los acuerdos recurridos y consiguientemente la elección de la denominada
opción 3, declarando en su lugar la procedencia de ejecutar la opción 1 del
Estudio Informativo denominado Nuevo Trazado de carretera C-501, consistente en
“Acondicionamiento de la carretera C-501, Sección Arenas de San
Pedro-Candeleda, en el tramo entre Arenas de San Pedro y Poyales del Hoyo”. Por
otrosí solicitó el recibimiento a prueba del recurso.
. Recurso 546/92: Se
estime el recurso contencioso-administrativo contra la resolución de aprobación
definitiva del Estudio Informativo y, subsiguientemente, contra la orden por la
que ha sido adjudicado el contrato de las obras del nuevo trazado de la
Carretera C-501, entre Ramacastañas y Candeleda, con la consiguiente anulación
de ambos, manteniéndose plenamente el en vigor el Plan Regional de Carreteras
aprobado por la Junta de Castilla y León para la década 1988-1998 en lo
concerniente a la Comarcal 501, y por lo tanto acordando se acondicione la
carretera Comarcal 501, en el tramo del trazado ya existente entre Arenas de
San Pedro y Poyales del Hoyo. Por otrosí solicitó el recibimiento del recurso a
prueba.
SEGUNDO.- En los
escritos de contestación del Sr. letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y
León, en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en los mismos,
se solicitó de este Tribunal el dictado de una Sentencia por la que se
desestime el recurso, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a
derecho, así como la imposición de las costas a la parte recurrente.
TERCERO.- En el escrito
de contestación del Ayuntamiento de Candeleda, en base a los hechos y
fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el
dictado de una Sentencia por la que desestimado íntegramente el recurso, con
todas sus consecuencias legales, confirme el acto administrativo impugnado e
imponga las costas a la parte recurrente.
CUARTO.- En el
escrito de contestación del Ayuntamiento de Poyales del Hoyo en base a los
hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este
Tribunal el dictado de una Sentencia por la que se desestime íntegramente el
recurso, con todas sus consecuencias legales, y se confirme el acto
administrativo impugnado, imponiendo las costas a la parte recurrente.
QUINTO.- Recibido el
recurso a prueba, se desarrolló la misma con el resultado que obra en autos.
SEXTO.- Presentados
escritos de conclusiones por las partes, se señaló para votación y fallo del
presente recurso el día 29 de enero de 1996.
SEPTIMO.- En la
tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.
PRIMERO.- Es objeto del presente
recurso la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra
la Resolución de la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Fomento
de la Junta de Castilla y León, dictada por delegación del Consejero, de fecha
25 de Febrero de 1991 por la que se aprueba el proyecto “Nuevo trazado de la
carretera C-501 de Alcorcón a Plasencia, tramo Ramacastañas-Poyales del
Hoyo-Candeleda, Clave 1.1-AV-1 y la Junta de Castilla y León de 21 de Marzo de
1991 por la que se autoriza al Consejero de Fomento la celebración del contrato
de las obras anteriores y se aprueba el gasto para ellas por un importe de
1.624.533.000 Ptas.
SEGUNDO.- Tres son, fundamentalmente,
los argumentos esgrimidos por los demandantes para fundar su pretensión
anulatoria de los Acuerdos impugnados. A saber a) Violación abierta del Plan
Regional de Carreteras, b) Incumplimiento de condiciones esenciales de la
declaración de impacto ambiental y c) Vulneración de los artículos 26 y 31 de
la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna
Silvestres y de la Directiva Europea 79/409 CEE de 2 de Abril de 1979.
TERCERO.- Sostienen los demandantes,
en relación con el primer motivo invocado, que el Plan Regional de Carreteras
para la década 1989-1998 no contempla la realización de ningún nuevo trazado
para la C-501 Alcorcón-Plasencia como el aprobado en los actos recurridos entre
Ramacastañas y Candeleda sino que únicamente prevé para la primera fase de su
ejecución una actuación denominada “acondicionamiento de trazado/plataforma” en
el tramo Arenas de San Pedro-Poyales del Hoyo, actuación que es contemplada
como opción nº 1 en el estudio informativo que la empresa Medelsu, S.L. redactó
en virtud de la Orden de Estudio de 27 de Junio de 1989 del director General de
Carreteras en la que se indicaba que el estudio informativo, bajo el título
“nuevo trazado”, debía tener por objeto la recopilación y análisis de los datos
necesarios para definir en líneas generales los trazados de las diferentes
opciones para resolver la singularidad del tramo de la C-501
Ramacastañas-Poyales del Hoyo-Candeleda. Como opción nº 2 en el mencionado
estudio se proponía la construcción de una nueva carretera Ramacastañas-Poyales
del Hoyo y como opción nº 3 una nueva carretera entre Ramacastañas y Candeleda
que es la elegida en las Resoluciones recurridas. Al no estar ésta contemplada
en el Plan la actuación administrativa que la aprobó incurrió, según los
demandantes, en infracción de Reglamento pues tal valor ha de reconocerse a los
planes regionales de carreteras que como los planes de Urbanismo constituyen
actos normativos de rango reglamentario dictados con plena eficacia vinculante
en virtud de un procedimiento legal y de su aprobación por el órgano competente
de la administración autonómica (artículos 6 y 7 de la Ley de Carreteras de las
Cortes de Castilla y León de 16 de Marzo de 1990). Añaden los demandantes que
la Administración ha venido invocando plena vigencia, valor y eficacia del Plan
a efectos de aplicar en las expropiaciones con motivo del proyecto impugnado el
procedimiento de urgencia, como lo evidencia el documento nº 16 aportado con la
demanda, del Servicio Territorial de
Avila de la Consejería de Fomento remitido al Ayuntamiento de Arenas de San
Pedro el 19 de Abril de 1991 para su publicación en el tablón de anuncios de
ese Ayuntamiento, en el que se dice a efectos de información pública y
levantamiento de actas previas a la ocupación del expediente de expropiación
forzosa de los bienes y derechos afectados por las obras de “nueva carretera
comarcal 601, tramo: Ramacastañas-Poyales del Hoyo-Candeleda” que “con fecha 22
de Febrero de 1991, la Dirección General de Carreteras ha aprobado el proyecto
arriba reseñado, aprobación que lleva implícita la declaración de utilidad
pública y la necesidad de ocupación. Con fecha 25 de Febrero de 1991 la citada
Dirección ordenó la iniciación del expediente de expropiación forzosa de los bienes
y derechos afectados por las obras comprendidas en el proyecto. Estando
incluido el proyecto en el Plan Regional de Carreteras le es de aplicación
el artículo 11.1 de la Ley de Carreteras de la Comunidad de Castilla y León que
supone la declaración de urgencia a los fines de expropiación ...”.
La Administración demandada al
contestar la demanda, pues nada ha dicho en la fase administrativa al
desestimar el recurso de reposición por silencio, alega en relación con este
motivo de oposición que en ningún momento se aparta del plan de carreteras la actuación administrativa impugnada ya
que la elección de la opción 3 no supone ni siquiera un cambio respecto del
Plan Regional en el que figura la actuación denominada “Acondicionamiento de
trazado plataforma de la carretera C-501” que puede hacerse a través de
opciones diferentes y, aunque se entendiera que constituye una variación sobre
el Plan, la Administración tiene el “ius variandi”, la posibilidad de realizar
variaciones desde el respeto genérico al plan si se hace dentro de la
legalidad.
Por su parte el Ayuntamiento de
Candeleda rechaza la comparación entre los planes de urbanismo y los de
carreteras a los que atribuye un mero valor programático o indicativo que no
pueden impedir que la Administración, previo el procedimiento legal, público y
contradictorio pueda decidir que el acondicionamiento de la carretera en un
trayecto específico se separe del existente por ser más corto, rápido y
económico.
CUARTO.- Planteada, respecto a este
punto, la litis en los términos señalados procede, en primer lugar, dilucidar
si el proyecto “Nuevo trazado de la carretera C-501 de Alcorcón a Plasencia,
tramo Ramacastañas-Poyales del Hoyo-Candeleda”, que se impugna está incluido en
el Plan Regional de Carreteras 1989-1998, como sostiene primordialmente la
Administración y, en caso negativo, si la variación introducida lo ha sido a
través del procedimiento legalmente establecido por el órgano competente.
QUINTO.- Consta en el proceso un
certificado del Jefe de Area de la Dirección General de Transportes y
Carreteras de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 2 de
Abril de 1993 en el que se dice que en el Plan Regional de Carreteras 1989-1998
se incluyen las siguientes actuaciones en la carretera C-501 y AV-923:
Acondicionamiento de la carretera AV-923, de cruce con N-502 a Arenas de San
Pedro en la primera etapa del Plan, - Acondicionamiento de la carretera 501,
tramo Arenas de San Pedro-Poyales del Hoyo en la primera etapa del Plan, -
Acondicionamiento de la carretera C-501, tramo Candeleda límite Comunidad de
Extremadura en la primera etapa del Plan y – Acondicionamiento de la travesía
de Candeleda en la primera etapa del Plan. Añade el certificante, que es quien
realizó el estudio previo del proyecto y director de las obras litigiosas,
excediéndose de sus funciones y con el afán de adecuar la certificación a la
postura sostenida por la Administrativa de que su actuación está incluida en el
Plan, que la denominación genérica de “Acondicionamiento” no impide que para
conseguir esas condiciones objetivo se tenga que realizar variante de trazado,
ni tampoco prejuzga sobre limitación de longitud de la referida variante.
Aunque semánticamente no cabe la
menor duda de que “acondicionar” es algo completamente distinto a crear, pues
significa, según el Diccionario de la Real Academia, dar cierta condición o
calidad a algo ya existente, disponer o preparar alguna cosa de manera adecuada
a determinado fin, toda duda que pudiera haber suscitado el “sui generis” certificado
la disipa el Plan Regional incorporado a los autos por decisión del Tribunal y
la propia Ley de Carreteras de Castilla y León. Así en el Plan dentro del
epígrafe 9 programas y tipos de actuación se contempla en el programa “obras de
vertebración regional y modernización de la red” seis programas integrados cada
uno por un tipo de actuaciones homogéneas entre los que se encuentran
diferenciados por un lado punto 11.- Nuevas carreteras y por otro punto 13.-
Acondicionamientos de trazado/Plataforma. Dentro del subprograma de
Acondicionamiento de Trazado/Plataforma por un importe total de 2.503 millones
de ptas. Por otro lado, en el artículo 12.4 de la Ley de Carreteras de la
Comunidad de Castilla y León de 16 de Marzo de 1990 se dice con toda claridad
“en ningún caso, tendrán la consideración de nueva carretera las duplicaciones
de calzada, los acondicionamientos de trazado, los ensanches de
plataforma, las mejoras de firme y, en general, todas aquellas actuaciones
que no supongan una modificación sustancial en la funcionalidad de la carretera
preexistente. Obvio es que la construcción de 18.698 kilómetros de carretera
nueva con trazado completamente distinto al anterior de Arenas de
San Pedro-Poyales del Hoyo no puede considerarse incluido dentro del concepto
de acondicionamiento del trazado “existente” y que no implica modificación
sustancial de la funcionalidad de la carretera peexistente.
En definitiva, el proyecto de nuevo
trazado cuya aprobación se impugna no está incluido en el Plan Regional de
Carreteras y, por tanto, la Administración demandada no podía ampararse en el
artículo 11.1 de la Ley de Carreteras de la Comunidad para efectuar las
expropiaciones necesarias para ejecutar el proyecto litigioso, pues sólo la
aprobación de los proyectos de carreteras del Plan Regional implica la
declaración de utilidad pública, la necesidad de ocupación de los bienes y
adquisición de derechos correspondientes y la urgencia a los fines de
expropiación forzosa, careciendo, en consecuencia las expropiaciones realizadas
como consecuencia del proyecto litigioso de causa expropiandi.
Tampoco puede sostenerse que se
trate de una mera variación del Plan efectuada por el órgano y el procedimiento
legalmente previsto pues la creación de una nueva carretera como se ha dicho
integra un subprograma dentro del programa de Obras de Vertebración Regional y
Modernización completamente distinto al de Acondicionamiento de
Trazado/Plataforma para el que no había previsión de inversión alguna de Avila
durante el decenio 1989-1998 y no puede admitirse que después de la entrada en
vigor de la Ley de Carreteras de la Comunidad en la que se distingue, dando un
distinto tratamiento legal como se ha dicho en el artículo 12.4 lo que es nueva
carretera y lo que es acondicionamiento de trazado, que una resolución de un
Director General de Carreteras actuando por delegación del Consejero modifique
sustancialmente un programa de actuación del Plan Regional de Carreteras cuya aprobación
corresponde con arreglo al artículo 7.6 de la citada Ley a la Junta de
Castilla y León.
SEXTO.- No es de recibo tampoco el
argumento del Ayuntamiento de Candeleda en el sentido de que el Plan es un mero
instrumento técnico, programático, carente de eficacia jurídica pues como
señala la Ley de Carreteras de la Comunidad es en el Plan Regional de
Carreteras donde se ha de fijar las previsiones, objetivos y programación de
actuaciones en las carreteras de titularidad de la Comunidad debiendo ser
aprobado por la Junta de Castilla y León siguiendo el procedimiento legalmente
establecido (artículo 7 de la Ley) produciendo entre otros efectos, que los
estudios de planeamiento que hayan de realizarse para la ejecución de una obra
deben definir un esquema vial... a la vista del planeamiento territorial
(artículo 10.1 de la Ley citada), que
la aprobación de los proyectos de carreteras del Plan Regional (y no otros)
implica la declaración de utilidad pública, la necesidad de ocupación de los
bienes, y la urgencia a los fines de la expropiación forzosa (artículo 11.1),
que la denegación de las autorizaciones deba fundarse en las previsiones del
Plan de Carreteras correspondiente (artículo 18.4) y que de acuerdo con los
criterios y contenidos del mismo la Junta de Castilla y León ha de promover e
impulsar la transferencia a las Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos de la
titularidad de aquellas carreteras de la red regional que tengan una función y
atiendan una demanda esencialmente local (Disposición Adicional Primera de la
repetida Ley).
SEPTIMO.- Lo expuesto evidencia que
la Resolución del Director General de Carreteras dictada por delegación del
Consejero de Fomento que aprueba el proyecto nuevo trazado de la carretera
C-501 de Alcorcón-Plasencia, tramo
Ramacastañas-Poyales del Hoyo-Candeleda, no previsto en el programa de actuación
del Plan Regional de Carreteras de 1989-1998, cuya vigencia, valor y eficacia
en los términos que le atribuyen la Ley autonómica le ha reconocido la
Administración demandada en la contestación a la demanda y en el expediente
como se ha analizado antes, es contraria al ordenamiento jurídico y procede
declarar su nulidad con arreglo al artículo 48 de la entonces vigente Ley de
Procedimiento Administrativo, al infringir el artículo 7 de la Ley de
Carreteras de la Comunidad de Castilla y León de 16 de Marzo de 1990.
OCTAVO.- Aunque ya por el primer
motivo invocado por los demandantes procede la anulación de las Resoluciones
recurridas, se va ha hacer ahora un somero examen de los otros dos motivos
esgrimidos dada la extraordinaria
importancia que desde el punto de vista ecológico tiene la zona donde se
pretende crear la nueva carretera.
En efecto como señala la parte
demandante el proyecto aprobado incumple algunas de las condiciones impuestas
por la Consejería de Medio Ambiente en la declaración de impacto ambiental,
(que debe realizarse como establece el artículo 12.7 de la Ley de Carreteras de
la Comunidad en todos los proyectos de autovías y carreteras que supongan nuevo
trazado o nueva carretera), en concreto la programación coordinada y
simultánea del plan de obra y del proyecto de recuperación del medio exigido en
la condición 13ª en relación con las dos anteriores, incumplimiento que la
Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio dispensa cuando por
Resolución de 22 de Febrero de 1991 informa favorablemente del proyecto de
construcción del nuevo trazado de la carretera C-501, tramo
Ramacastañas-Candeleda con el argumento, que no es de recibo, de que resulta
dificultoso coordinar en el espacio y en el tiempo las obras de construcción en
la vía y las de recuperación del medio ante la dificultad de precisar el
momento del comienzo de las obras pues es evidente que se pueden programar
coordinadamente cualquiera que sea el momento en que se inicien las obras;
coordinación que la propia Consejería en la declaración de impacto ambiental
consideraba fundamental para informar favorablemente la alternativa del
trazado número 3.
Por otro lado la prueba pericial
practicada en el proceso avala también la tesis de los demandantes en el
sentido de que el impacto en el medio ambiente es cualitativamente mayor en la
opción 3, que es la del proyecto impugnado, que en la opción 1 por la
inexistencia de especies en peligro de extinción y la mayor recuperabilidad
biogenética de flora y fauna en la zona de la carretera ya construida ante un
eventual acondicionamiento de la misma que en la zona de trazado de la nueva
carretera entre Ramacastañas y Candeleda donde existen hábitats de especies en
extinción como la Cigüeña Negra y el Aguila Imperial.
NOVENO.- Por todo lo expuesto,
procede estimar el recurso anulado por la disconformidad con el ordenamiento
jurídico las Resoluciones recurridas y declarar, conforme se solicita en la
demanda, la procedencia de ejecutar la opción 1 del Estudio Informativo denominado
Nuevo trazado de carretera C-501 consistente en acondicionamiento de la
carretera C-501, sección Arenas de San Pedro-Candeleda en el tramo Arenas de
San Pedro-Poyales del Hoyo teniendo en cuenta las previsiones del subprograma
de actuación Acondicionamiento Trazado/Plataforma del Plan Regional de
Carreteras 1989-1998 y que la Administración ha decidido su realización.
DECIMO.- No procede hacer especial
pronunciamiento en cuanto a las costas (artículo 131 de la Ley Jurisdiccional).
Vistos los artículos citados y demás
de general y pertinente aplicación
Que estimando el recurso contencioso
administrativo número 1707/91 y el acumulado número 546/92, debemos anular y
anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico la Resolución del Director
General de Carreteras por delegación del Consejero de 25 de Febrero de 1991 y
la Junta de Castilla y León de 21 de Marzo de 1991, declarando la procedencia
de ejecutar la opción 1 del Estudio Informativo denominado Nuevo trazado de
carretera C-501 consistente en
acondicionamiento de la carretera C-501, sección Arenas de San Pedro-Candeleda
en el tramo Arenas de San Pedro-Poyales del Hoyo. No hacemos especial condena
en las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra
RECURSO DE CASACIÓN Núm.: 7759/1996
Votación:
18/09/02